《湖南省自然資源廳湖南省農業農村廳湖南省林業局關于支持設施農業發展規范用地用林管理有關工作的通知》（湘自資規〔2023〕4號，以下簡稱《通知》）已于近日印發。為便于市縣自然資源部門、鄉鎮人民政府（街道辦事處）、農村集體經濟組織及其成員、設施農業經營者以及社會公眾等有關各方更好地了解《通知》的主要內容，現圍繞《通知》出臺的背景、相關內容和工作要求等進行解讀。

1．《通知》的出臺背景是什么？

一是原文件已到期失效，有修訂必要?！逗鲜∽匀毁Y源廳 湖南省農業農村廳關于改進設施農業用地管理的通知》（湘自然資規〔2020〕3號）作為我省設施農業用地管理基礎性、專門性文件，已于2023年6月到期。同時，設施農業用地管理中出現了一些新情況新問題，如作物畜禽水產范圍不明確、上圖入庫成本負擔不合理、預存土地復墾費存爭議等。亟需堅持問題導向，對原文件進行修訂，為設施農業用地管理提供依據。

二是國家政策發生重大調整，需細化落實。國家對設施農業占用耕地的政策進行了重大調整，同時要求生態保護紅線內種植養殖活動不擴大現有規模。我省出臺了嚴格落實耕地進出平衡的通知，正在起草關于加強全省生態保護紅線管理工作的實施意見。上述政策變化和動向需在設施農業用地管理中做好銜接和細化。

三是用地用林管理各有要求，需統籌整合。設施農業用地實行自然資源部門指導下的鄉鎮備案管理，設施農業用林則由林業部門實行審批管理。設施農業用地備案和設施農業用林審批的關系有待進一步理順，以方便經營者辦理相關手續，構建良好的設施農業用地用林管理秩序。

2．《通知》規定了農作物和畜禽水產的種類，對此應何如何理解？

《通知》列舉了一些常見農作物，但未列出的其他農作物并未在禁止之列，凡是符合當地種植結構要求的農作物都可適用。畜禽水產種類則嚴格限定在提供食用農產品、藥用農產品、紡織原料的可養殖動物，其他觀賞類（如金魚）、競技類（如賽鴿、賽馬）、寵物類（如寵物貓、狗）等可養殖動物則不在此列。這樣規定的原因在于，設施農業要在農用地上建設建（構）筑物，特別是畜禽水產養殖設施對土地表層土壤的破壞較大。因此，應嚴格控制適用的畜禽水產種類，將非農業生產的養殖動物排除在外。鼓勵這些動物養殖使用閑置廢棄低效的集體建設用地。

3．《通知》對種植養殖設施具體類型的規定有哪些變化？

《通知》在舊版文件基礎上，對種植養殖設施類型的規定更加細化、全面、明確，便于快速判定特定設施用地是否屬于設施農業用地。特別是將作物簡單加工（如去皮、剝殼、粉碎、切割、打臘）設施用地和規?；笄菟a養殖場配建的員工宿舍、食堂等用地納入設施用地范圍，一方面體現了對設施農業用地的支持，另一方面對監管能力提出了更高的要求。

對于作物簡單加工，應按照不改變農產品基本自然性狀和化學性質的要求進行把握，超出這個程度（如谷物發酵、油菜籽榨油、酸菜腌制等），應按建設用地認定和管理。對員工宿舍、食堂等用地，應按照規?；笄菟a養殖場內部設施、養殖場因防疫要求必須實行封閉式管理、非成套住宅等要求進行把握，并由所在地縣級自然資源、農業農村主管部門共同認定。

設施農業仍處在快速發展期，新的設施類型不斷出現。因此，在設施農業用地管理工作中，應當根據實際情況，實事求是認定設施農業用地范圍。對未明確為設施農業用地的設施用地，由縣級自然資源、農業農村主管部門按照是否直接用于或輔助農產品生產的標準共同認定。在認定時，應將該設施對農產品生產的影響作為重要考量因素，如去除該設施后，農產品生產無法繼續或生產效率或質量受到顯著影響，則宜認定為設施農業用地。

4．確需在項目用地范圍內結合設施農業安排少量建設用地，融合發展農村一二三產業的，應如何操作？

《通知》列舉了一些易與設施農用地混淆的建設用地情形，結合明確支持的設施農用地類型，幫助基層管理人員和經營者準確把握設施農用地與建設用地的邊界。確需在項目用地范圍內安排少量建設用地，融合發展農村一二三產業的，可適用《自然資源部 國家發展改革委 農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號）和《湖南省自然資源廳 湖南省發展和改革委員會 湖南省農業農村廳關于印發〈農村一二三產業融合發展用地保障實施細則〉的通知》（湘自資發〔2021〕53號）規定的系列支持政策，保障合理建設用地需求。

5．設施農業用地標準相對于舊版文件有哪些變化？

本次修訂順應設施農業規?；l展對輔助設施用地需求增多的趨勢，嚴格落實自然資源部對設施農業用地實行用地占比和用地規模“雙指標”控制的要求，適度放寬和細化輔助設施用地標準，具體表現為：一是將作物設施種植的輔助設施用地占比由5%提高至10%；二是將畜禽養殖、水產養殖輔助設施用地占比分別由10%、7%提高至15%，用地規模上限統一規定為15畝；三是將大田種植的輔助設施用地占比由1%提高至5%，規模上限由15畝提高至20畝（種植面積500畝以內）和30畝（種植面積500畝以上）；四是參考易地扶貧搬遷安置房用地面積標準，規定符合條件的員工宿舍、食堂等用地不得超過25平方米/人。

6．設施農業用地如何確定占用的地類？

在確定設施農業項目建設擬占用土地的地類時，總體上要以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準。最新年度國土變更調查指實際用地勘測定界時最新的年度國土變更調查成果，以國家級核查通過后最終統一下發的數據庫版本為準。

最新年度國土變更調查現狀地類為建設用地時，要按照《自然資源部辦公廳關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕411號）要求，進一步認定是否為合法建設用地。有合法來源的，按照建設用地認定地類，且被設施農業項目建設占用后，不改變建設用地性質，依法辦理建設用地有關用地和規劃手續。無合法來源的，在《設施農業用地備案申請表》“地類信息”欄中據實填報建設用地面積，被設施農業項目建設占用后，用地性質變更為設施農業地，按要求辦理設施農業用地備案和上圖入庫。

此外，還有兩種特殊情形需要注意。一是直接利用耕地耕作層或其他農用地表層土壤進行糧棉油糧菜等符合耕地利用優先序的農作物生產的日光溫度、大棚用地，按照耕地認定。二是林業主管部門依據《森林法》已辦理“修筑直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地”審批手續的，仍按照林地管理。但是在林地以外的農用地和未利用地上修筑林業直服設施的，應辦理設施農業用地備案和上圖入庫。

7．設施農業項目如何落實耕地“進出平衡”？

《通知》在《湖南省自然資源廳關于嚴格落實耕地進出平衡的通知》（湘自資發〔2022〕15 號）的基礎上，進一步明確設施農業項目落實耕地“進出平衡”的具體辦法。

一是明確耕地“進出平衡”責任主體。設施農業項目占用一般耕地的，經營者是落實耕地“進出平衡”的直接責任主體。經營者可與鄉鎮人民政府（街道辦事處）、縣級自然資源主管部門簽訂委托補充協議，協商確定補充耕地費用，其性質為民事合同。經營者也可委托其他組織或個人補充耕地，但這種委托僅具有內部效力，如發生未按照耕地“進出平衡”方案履行補充耕地責任的情形，則要注銷經營者的設施農業用地備案。鄉鎮人民政府（街道辦事處）、縣級自然資源主管部門未履行補充耕地責任的，則不會注銷經營者的設施農業用地備案，而是按照耕地保護有關規定，對有關責任主體進行處理。

二是編制實施耕地“進出平衡”方案。將耕地“進出平衡”方案編制審批作為設施農業用地備案的前置程序，但依據方案補充耕地可與設施農業項目建設同步進行。此處的耕地“進出平衡”方案有兩種形式，一種是經縣級人民政府批準報市州人民政府和省自然資源廳備案的縣域年度耕地“進出平衡”總體方案，對包括設施農業在內的各種農業結構調整涉及的耕地轉入轉出作出統一安排；另一種是對縣域年度耕地“進出平衡”總體方案編制時難以預見、未作安排的設施農業項目，由經營者或受委托的縣級自然資源主管部門或鄉鎮人民政府（街道辦事處）單獨編制項目耕地“進出平衡”方案，經縣級人民政府同意后實施，并對縣域年度耕地“進出平衡”總體方案進行相應調整或將有關內容納入下一年度總體方案。

當前，國家正在謀劃改革完善耕地占補平衡制度，將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理，耕地“進出平衡”將成為一個過渡性的制度安排。待國家出臺耕地占補平衡制度改革方案后，設施農業占用耕地即按照新規定執行。

8．《通知》對設施農業用地的一般取得程序是如何規定的？

經營者在取得設施農業用地過程中可能需要辦理的手續有三種，一是設施農業用地備案手續，二是涉及占用自然保護地、濕地、水產種質資源保護區的征求意見手續，三是涉及占用耕地、林地、草地的審批手續?！锻ㄖ穼⑦@些手續梳理整合，將涉及占用耕地、林地、草地的審批手續作為設施農業用地備案的前置審批，將涉及占用自然保護地、濕地、水產種質資源保護區的征求意見手續與設施農業用地備案審查合并，為生態保護紅線內有限人為活動管控預留接口，并明確不同情形下應提交的設施農業用地備案資料清單。

9．《通知》為什么規定農戶自建小型種植養殖設施實行臺賬管理，不納入上圖入庫范圍？

為進一步提升農戶主動辦理設施農業用地備案手續的意愿，《通知》在設施農業用地規范化、精準化管理需要和減少對農戶生產經營自主權干預之間取得平衡，針對農戶小型種植養殖設施推出了設施農業用地簡易備案程序，規定可由鄉鎮人民政府（街道辦事處）組織調查摸底，對農戶自建用地面積30平方米以下的種植養殖設施實行臺賬管理。要注意的是，簡易備案手續的適用應符合選址要求且不需辦理有關審批手續，涉及占用耕地、林地、草地的情況下，應適用常規備案手續。至于30平方米的面積標準，是綜合現行土地衛片執法、國土變更調查最小圖斑面積而確定，不排除隨著技術進步和管理需要進一步提升土地管理精度。

10．《通知》對農村集體經濟組織和土地承包經營權人的權益如何保護？

舊版文件對集體經濟組織和土地承包經營權人的權益保護體現在“兩協議一公告”，“兩協議”即經營者與承戶農戶簽訂的土地經營權流轉協議、經營者與農村集體經濟組織簽訂的設施農業用地協議，“一公告”即建設方案和設施農業用地協議的公告程序。《通知》修改為“一協議兩同意”，“一協議”即將設施農業用地協議與土地經營權流轉協議合并，“兩同意”即設施農業項目建設必須取得土地承包經營權人和集體經濟組織同意?！耙粎f議兩同意”相對于“兩協議一公告”，程序更加簡潔明了，對承戶農戶土地權益的維護更加有力，避免了經營者按照原有用途協議流轉土地但隨后擅自轉換用途建設種植養殖設施的情況發生。

11．為什么在設施農業用地選址環節增加向縣級然資源部門查詢數據的規定？

自然資源部文件和我省地方法規規定由鄉鎮政府行使設施農業用地備案管理的事權，提升了設施農業用地備案的效率，方便了群眾辦事。但調研中發現，鄉鎮政府對不符合選址要求的設施農業用地進行備案并不鮮見，主要原因在于鄉鎮缺數據缺技術，弄不清楚占用的地類以及永久基本農田、生態保護紅線等禁止限制選址區域的準確邊界。因此，《通知》規定，鄉鎮人民政府（街道辦事處）在指導設施農業用地選址時，應向縣級自然資源部門查詢擬選址區域空間數據?？h級自然資源部門要補充收集可能影響選址的其他空間數據，比如農業農村部門的水產種質資源保護區、生態環境部門的禁養區、水利部門的飲用水水源保護區等， 一并進行套合分析。鼓勵縣級自然資源部門在反饋擬選址區域內空間數據時，一并提出是否符合選址要求的意見以及辦理有關前置審批的提示，指導鄉鎮更好履行選址指導和備案審查的職責。

12．設施農業項目經營者是否要預存土地復墾費是？

調研中基層自然資源部門傾向于預存，經營者傾向于不預存。設施農業項目占用的地類主要是耕地和林地。設施農業項目占用林地，經營者要繳納森林植被恢復費，由林業部門恢復減少的森林植被面積。設施農業項目占用耕地，經營者要落實耕地“進出平衡”。一方面，設施農業項目占用的耕地和林地都得到了及時補充，土地復墾不是保證耕地和林地面積的主要途徑；另一方面，經營者承擔了相應的用地成本，如還需要預存土地復墾費，則將進一步提高設施農業用地取得成本。與臨時用地不同，設施農業用地期限較長，預存的土地復墾費將長期躺在銀行賬戶里“睡覺”。為降低設施農業用地取得成本，保護承包農戶土地權益，本次修訂將預存土地復墾費視為一種合同行為，不作強制性要求，由集體經濟組織或有關農戶與經營者平等自愿協商。

13．《通知》對設施農業用地上圖入庫是如何規定的？

自然資源部規定，對設施農業用地的認定將依據上圖入庫信息，設施農業用地未按要求上圖入庫的，管理中不予認可?！锻ㄖ芬幎?，由經營者在申請設施農業用地備案時提交勘測定界材料，縣級自然資源部門在收到設施農業用地備案資料并復核通過后，在全國設施農業用地監管系統錄入項目信息和界址坐標，完成上圖入庫?？h級自然資源部門應對設施農業用地勘測定界成果加強質量監督管理，鼓勵在門戶網站公布縣域內提供設施農業用地測繪服務的技術單位信息，包括單位名稱、資質等級、服務區域、收費標準、聯系方式等，方便經營者選取合適的測繪服務單位。